Fra fritt fiske til strukturordninger – er fortsatt strukturering av fiskeflåten nødvendig?

Av Peter Gullestad, tidligere fiskeridirektør

Innledning

Overbeskatning og sammenbrudd i bestanden av norsk vårgytende sild på slutten av 1960-tallet var en dramatisk bekreftelse av at havet ikke er uuttømmelig. Sammenbruddet ble på mange måter startskuddet for utviklingen av en moderne, bærekraftig fiskeriforvaltning i Norge. En prosess som har vært både møysommelig og kronglete, og som fortsatt pågår nå 50 år senere.

Viktige steg i utviklingen har vært bilaterale og multilaterale avtaler med våre naboer om forvaltningen av delte bestander, forbedringer av beskatningsmønstre, og fastsettelse av totalkvoter for å begrense uttaket av de ulike bestandene. Angående kvoter har innfasingen fra omkring årtusenskiftet av vitenskapelig etterprøvde høstingsregler som samtidig skal sikre bærekraftige bestander og et vedvarende høyt langtidsutbytte, vært av avgjørende betydning. Etableringen av ressurskontroll som en egen fagdisiplin var også en viktig milepel. I senere år har forvaltningsutviklingen beveget seg fra å fokusere utelukkende på kommersielt utnyttbare bestander i retning av en mer helhetlig, økosystembasert tilnærming.

En viktig årsak til overbeskatningen av først sild, og deretter av flere viktige fiskebestander, var den sterke teknologiske fremgangen i fiskeflåten som skjedde fra 1960 og utover. Først i pelagisk sektor, men etter hvert også i bunnfisksektoren. Dette illustreres godt av utviklingen i norsk totalfangst i figur 1.

  

Nedgangen utover på 1980-tallet skyldes dels et økende antall nedfiskede bestander, dels iverksettelse av reguleringstiltak for å begrense fangsten og bygge opp bestandene. Fra slutten av 1990-tallet og fremover har totalfangsten kunne holdes relativt stabilt på et bærekraftig, høyt nivå. Gode naturgitte oppvekstsvilkår for viktige bestander i kombinasjon med en mer effektiv ressursforvaltning bør kunne tilskrives æren for dette.

Overkapasitet, lønnsomhet og subsidier

Sett i ettertid var nedfiskede bestander en åpenbar konsekvens av at fangstkapasiteten i fiskeflåten var for stor. For stor ikke bare i teknisk forstand, det vil si hva flåten teoretisk ville kunne fiske med helårlig drift, men også i økonomisk forstand hva flåten måtte fiske for å oppnå lønnsom drift. Tre typer tiltak har vært nødvendige for å få redusert overkapasiteten; avskaffelse av subsidier, begrensning av deltakelsen, og strukturordninger for å redusere allerede eksisterende overkapasitet.

Fra 1960-tallet og utover hadde flåten stadige problemer med å oppnå normal lønnsomhet. Figur 2a viser utviklingen i driftsmarginen i fiskeflåten fra 1980. Utviklingen kan tyde på at fiskeflåten over tid bør ha en driftsmargin i størrelsesordenen 10% eller mer for å være i stand til å fornye seg. Store, kapitalintensive fartøy vil gjennomgående kreve en høyere driftsmargin enn mindre fartøy. Vi ser at fiskeflåten i de fleste år før midt på 1990-tallet sliter med å komme opp på dette nivået, til tross for at staten siden 1960-tallet år om annet hadde vært villig til å subsidiere næringen med til dels betydelige beløp. Av figur 3 ser vi for eksempel at subsidiene i 1981 tilsvarte så mye som en tredjedel av den samlede førstehåndsverdien av fisk.

 

 

Subsidiene, som opprinnelig var ment å løse et antatt forbigående lønnsomhetsproblem, var på dette tidspunkt blitt en institusjonalisert årlig foreteelse. Gradvis vokste det på 1980-tallet frem en politisk forståelse av at lønnsomhetsproblemet ikke var forbigående, men uttrykk for et strukturelt problem som bunnet i overkapasitet der subsidier bidro til å opprettholde, ja til og med øke overkapasitetsproblemet (et unntak er subsidiering av kondemneringsordninger i fiskerier der deltakelsen allerede var begrenset). Som ett av elementene i utviklingen av en moderne fiskeriforvaltning ble subsidiene gradvis redusert, og fra midt på 1990-tallet har fiskerinæringen i praksis vært subsidiefri.

Deltakerbegrensning i fiskeflåten

Sammenbruddet i sildebestanden var den direkte foranledning til at Stortinget vedtok Deltakerloven i 1972. Loven ga blant annet hjemmel til å begrense deltakelsen i et fiskeri ut fra ressurshensyn. I første omgang var det adgangen til å delta i fiske med ringnot for fartøy over 90 fot som ble begrenset, senere fulgte regulering av deltakelsen i andre fiskeri i havfiskeflåten. Adgang til deltakelse i trålfiske etter bunnfisk var allerede regulert gjennom Trålerloven.

Å regulere deltakelsen i kystflåten var lenge tverrpolitisk bannlyst. Da en forverret bestandssituasjon og minimale kvoter likevel gjorde dette tvingende nødvendig i torskefisket i 1990, ble det proklamert som et midlertidig tiltak som skulle oppheves så snart bestandssituasjonen hadde bedret seg. Etter hvert vokste det likevel frem økt politisk erkjennelse av at det også i kystflåten var bygget opp en betydelig fangstkapasitet som måtte styres, og på tidlig 2000-tall ble det vedtatt begrensninger i deltakelsen til flere viktige kystfiskerier.

Tidspunkt	Deltakerbegrensninger i kystflåten
1983	Makrell, ringnotfartøy 70 – 90 fot (snurpere uten konsesjon - SUK)
1986	Nordsjøsild, ringnotfartøy 70 – 90 fot (snurpere uten konsesjon - SUK)
1990	Torsk lukket gruppe
1997/98	Makrell, fartøy over 13 meter
1998	Reketråling sør for 62⁰N, fartøy over 11 meter
1999	Seinot nord for 62⁰N, fartøy over 13 meter
2002	Kongekrabbe
2002	Norsk vårgytende sild (begrenset adgang 1974 – 1985)
2002	Makrell, fartøy under 13 meter
2003	Nordsjøsild
2003	Torsk lukket gruppe utvidet til å omfatte hyse og sei
2003	Seinot sør for 62⁰N, fartøy over 13 meter
2003	Torsk sør for 62⁰N
2018	Leppefisk

Tabell 1: Tidspunkt for innføring av deltakerbegrensninger i kystflåten

Kvotefordeling

Et svært viktig og nødvendig, og ikke minst veldig krevende steg i utviklingen mot en bærekraftig forvaltning har vært å få til en langsiktig fordeling av norske totalkvoter på fartøygrupper og videre ned på enkeltfartøy. Her har myndighetene i det alt vesentlige valgt å lene seg på de omfattende kvoteforlikene mellom fartøygruppene som Landsmøtene i Norges Fiskarlag med store anstrengelser klarte å komme frem til i perioden etter 1990.

Strukturtiltak

Begrensninger i deltakelsen har stort sett kommet etter at fangstkapasiteten i vedkommende fartøygruppe/fiskeri allerede var for stor i forhold til ressursgrunnlag og lønnsom drift. Man kan si at ved regulering av deltakelsen er overkapasiteten blitt «lukket inne», og det har dermed vært behov for virkemidler som kunne redusere kapasiteten i de ulike fartøygruppene. Innenfor pelagisk sektor benyttet ringnotflåten en del av «sine» subsidier på 1980-tallet til å finansiere kondemnering av fartøy i stedet for å bruke midlene til drifts- eller prissubsidier som ellers var vanlig. Da subsidiene ble utfaset først på 1990-tallet var det klart at staten ikke lenger ville finansiere kondemneringsordninger over statsbudsjettet, og næringen var heller ikke interessert i å finansiere slike ordninger kollektivt. I stedet ble løsningen «private» strukturkvoteordninger der (deler av) et fartøys kvotegrunnlag kan legges til og fiskes av et annet fartøy i 20 (25) år mot at førstnevnte fartøy tas ut av alt fiske.

Dersom en hadde tillatt strukturering uten begrensninger ville det utvilsomt bety at en endte opp med en fiskeflåte bestående av få, hovedsakelig store fartøy som årlig ville realisere en betydelig grunnrente, også kalt «superprofitt». Det har imidlertid vært bred politisk enighet om at en ønsker en fortsatt variert flåtestruktur med små og store fartøy som skal kunne drives med lønnsomhet, men der realisering av grunnrente ikke har vært målet. Fiskeflåten skal fortsatt ha en rolle med hensyn til bosetting og sysselsetting langs kysten. Derfor er det satt grenser for hvor mange kvoter som kan lastes på én kjøl, og strukturering kan kun skje innen den enkelte fartøygruppe. Innen kystflåten har det imidlertid vært mulig å strukturere kvoter fra mindre fartøy over på større kystfiskefartøy. I 2008 ble dessuten øvre størrelsesgrense på 28 meter i kystgruppen erstattet med en lasteromsbegrensning, noe som i realiteten åpnet opp for at en ved utskifting av fartøy kunne få «kystfiskefartøy» som var langt større enn dette.

Av figur 4 fremgår det at fiskeflåten ble mer enn halvert i antall fra 1990 til 2010, for siden å ha ligget stabilt på rundt 6000 fartøy. Installert motorkraft i flåten økte imidlertid frem til 2000 for deretter å ha vært relativt stabil. Fiskeflåten etter 2010 består således av vesentlig færre men gjennomgående noe større og mer fangsteffektive fartøy enn i 1990.  Av figur 1 fremgår det at antall fiskere falt jevnt og trutt fra krigen og frem til 2010 for deretter å ha flatet ut på rundt 11 000 fiskere.

Har reduksjonen i flåten som følge av strukturering ført til vesentlige forskyvninger av fangstverdi mellom flåtegruppene? Av figur 5 fremgår det at mindre kystfiskefartøy, fartøygruppene under 11 meter og mellom 11 og 15 meter faktisk lengde, har hatt en stabil andel på ca. 10% hver av total førstehåndsverdi i hele perioden etter 1990. Gruppen stor kyst mellom 15 og 28 meter faktisk lengde hadde en stabil andel på rundt 20% fram til 2008. Som følge av den før nevnte opphevingen av grensen på 28 meter falt imidlertid andelen i løpet av få år til det halve grunnet utskifting til større fartøy, og havfiskeflåtens andel økte da tilsvarende fra ca. 60 til 70%. Med unntak av dette har det de siste 30 årene vært en overraskende stabilitet i fordelingen av fangstinntekt mellom størrelsesgruppene.

Vil vedvarende strukturering være en nødvendighet?

Da strukturordningene ble innført på tidlig 1990-tall var et ofte stilt spørsmål: «Hvor mye må det struktureres for å oppnå lønnsomhet, hvor mange båter må ut?» Svaret på dette lot seg ikke besvare med noen særlig grad av presisjon fordi det her var snakk om et bevegelig mål. I tillegg til å vurdere størrelsen på allerede eksisterende økonomisk overkapasitet ville man måtte ta hensyn til den fremtidige pris- og kostnadsutvikling som næringen ville stå overfor. I figur 6 er dette illustrert ved utviklingen siden 1970 i en veiet, gjennomsnittlig deflatert førstehåndspris per kg fisk og i reallønnsutviklingen i Norge.

I perioden før 1995, hvor førstehåndsprisene for øvrig også var påvirket av betydelige prissubsidier, ser vi at utviklingen i reallønn og i prisen på fisk ikke var så vesensforskjellig.  Fra midt på 1990-tallet slo imidlertid oljealderen inn for fullt i Norge, og i de neste 15 årene steg reallønnen i Norge med hele 3,29% per år mens prisen på fisk bare steg med 1,22%.  Mens prisutviklingen på fisk i hovedsak bestemmes på verdensmarkedet og av utvikling i kronekursen, begge deler utenfor næringens kontroll, vil kostnadsutviklingen i næringen i hovedsak blir bestemt ut fra den økonomiske utviklingen innenlands. Dette innebærer at næringen, i tillegg til å ta ut den akkumulerte overkapasitet som eksisterte på tidlig 1990-tall, år for år måtte øke produktiviteten for å holde tritt med den alminnelige velstandsutviklingen i Norge under oljeboomen.

 

Nå når oljealderen går mot slutten er det god grunn til å forvente at den innenlandske lønns- og kostnadsstigningen vil holde seg på et lavere og mer «normalt» nivå fremover. Dette illustreres ved at i 2010-2019 er reallønnsutviklingen kommet ned på i underkant av 1% årlig og ligger langt lavere enn realprisstigningen for fisk som var 3,11% i samme periode. Figur 2a viser at gjennomsnittlig driftsmargin for hele flåten etter 2014 hvert år har ligget over 15%, hvilket indikerer at mange fartøy nå realiserer en positiv grunnrente. Noe som i sin tur har aktualisert en diskusjon om en eventuell grunnrentebeskatning av fiske. Av figur 2b fremgår det at driftsmarginen i havfiskeflåten har ligget over 20% alle år etter 2014, mens den for kystfiskefartøy over 11 meter har variert mellom 10 og 20% i samme periode. For fartøy i sjarkflåten har driftsmarginen variert mellom 7 og 11%.

Midt i covid-19 pandemien skal en kanskje være forsiktig med å spå om fremtidige fiskepriser på verdensmarkedet. Sannsynligheten for at de vil kunne holde tritt med kostnadsutviklingen i Norge burde likevel være stor. I så fall skulle nødvendigheten av ytterligere strukturering i fiskeflåten, og da spesielt i havfiskeflåten, være begrenset de nærmeste årene. Det vil imidlertid fortsatt være viktig å ha strukturvirkemidler i beredskap dersom den økonomiske utviklingen skulle kreve det.